沪水务〔2016〕684号               签发人：刘晓涛

上海市水务局关于开展深化农田水利改革书面调研情况的报告

水利部农村水利司：

根据《水利部办公厅关于开展深化农田水利改革书面调研的通知》（办农水函〔2016〕483号）要求，本市对农田水利的改革情况进行了全面调研，形成了调研报告。现随文报送，请审阅。

特此报告。

附件：上海市深化农田水利改革情况调研报告

上海市水务局

2016年5月30日

上海市深化农田水利改革情况调研报告

一、当前农田水利现状及存在问题

上海地处长江三角洲的东缘，太湖流域下游，东临东海，南靠杭州湾，西与江苏浙江两省接壤，北枕长江，为平原感潮河网地区。全市面积6340.5平方公里，占全国总面积的0.06%。历届市委、市政府高度重视水利工作，特别是近年来，我市结合郊区农业实际，不断加大农田水利建设投入力度，积极开展农田水利基本建设，进一步提高农田水利基础设施配套水平，提高农业综合生产能力，改善农民生产生活条件和农村生态环境，为农业增产、农民增收提供保障，服务社会主义新农村建设。

一是基本形成标准适宜、设施配套、联动协调的防汛排涝保障体系。通过持续推进防汛基础设施建设，千里海塘、千里江堤、城镇排水和区域除涝等生活条件和农村生态环境，为农业增产、农民增收提供150毫米不受涝；建成348个低洼圩区，共有排涝泵站178座、排涝泵闸1033座、水闸625座，控制排涝面积206.3万亩，其中65%的农村圩区达到“10年一遇”的除涝标准，基本实现低洼圩区，共有排涝泵站178

二是基本形成布局合理、配套齐全、节水高效的农田水利体系。围绕本市布局合理、配套齐全、节水高效的农田水高水平粮田和设施菜田水利设施建设，有效保障了农业增产、农民增收。目全市范围内共有灌区6317个，建有灌溉泵站6317座，灌溉水泵8328台，渠道长度18044km，其中地下渠道6871km、衬砌明渠7873.8km。全市农田灌溉保证率达到95%以上，节水灌溉工程覆盖率达到76%，灌溉水利用系数0.731。

三是基本形成产权明晰、管养规范、运行有序的农田排涝设施管理体系。本市于2012年印发了《关于进一步加强农田排涝设施养护管理工作的实施意见》，明确了排涝设施长效管理工作。2014年又印发了《关于开展农田排涝设施规范管理工作的实施细则》，进一步规范排涝设施管理工作。经过多年的探索，目前本市排涝设施长效管理工作已初见成效。

本市农田水利基本建设取得了一定的成绩，但对照创建国家现代农业示范区和建设美丽乡村的目标，对照国际和国内先进水平和技术标准，本市农田水利依然存在一些薄弱环节和突出问题：一是田块碎片化、灌区小型化，建设成本较高。二是部分基层干部对农业和农田水利建设重视不够；三是农田水利现代化信息化程度不高；四是市政规划、农业布局规划、农田水利规划在实施过程中的有效衔接还须进一步加强；五是农田灌溉设施的长效管理须进一步深化推进。

二、本市推进农田水利改革措施与成效

（一）创新建设管理机制。

为合力推进本市农田水利建设，加强与农业、财政等相关部门的协调，我市出台《关于进一步加强农田水利建设和管理工作的意见》，明确了水务、农业、财政三部门联合编制规划、联合调研需求、联合审查项目、联合验收考核的工作机制。按照“四联合”的工作要求，会同农委、财政等部门协调农田水利建设，对于推进难度大的区县，采取三部门联合现场办公的方式，共同推进农田水利建设。

同时，根据市委市政府领导关于“农林水联动、田宅路统筹、区域化推进，编制和实施两轮三年行动计划”的指示精神，市水务局、市农委和市林业局联合组织编制了2015～2017年农林水三年行动计划，启动了农林水联动工作。

（二）完成全市农田水利规划。

为贯彻落实中央“1号文件”会议要求的“抓紧编制和完善县级农田水利建设规划，整体推进农田水利工程建设和管理”精神，我市于2009年2月启动了县级农田水利建设规划编制工作，并发布了《关于开展区县级农田水利规划编制工作的若干意见》，全面组织开展市、区、镇三级农田水利规划编制工作。目前，全市的农田水利规划已完成编制，并通过市政府的审批；各区县均已完成农田水利规划编制，并通过区县政府的审批； 相关重点乡镇均已完成规划编制。

同时，围绕本市整建制创建国家现代农业示范区的发展目标，以200万亩永久基本农田的基础设施建设为重点，我市启动农林水联动，坚持农林水联动，田宅路统筹，进一步细化和明确农田水利建设任务，编制并实施两轮“农田水利三年行动计划”。

（三）规范完善项目管理政策。

会同市财政局修编了《上海市小型农田水利工程项目和资金管理办法》。规范项目审批和实施流程，针对2012年后市水务局会同市财政局进行项目批复的流程，修订后的《小型农田水利管理办法》相应增加了此项内容；调整资金补助政策，根据2011年中央1号文件的要求，上海市人民政府下发《关于本市从土地出让收益中计提农田水利建设资金的意见》，明确从本市土地出让收益中计提10%用于农田水利建设，修订后的《小型农田水利管理办法》对补助政策进行调整，普遍提高了市财政补助资金的配套比例；完善项目建设管理，针对小型农田水利项目建设过程中可能存在的资金结余现象，修订后的《小型农田水利管理办法》指定了结算要求，以三年为周期，对小型农田水利工程市补助资金进行结算；衔接相关政策，针对高水平粮田、设施菜田项目要与农委进行对接，修订后的《小型农田水利管理办法》增加了“涉及高水平粮田、设施菜田的小型农田水利工程，市政府另有规定的从其规定”，使相关政策有序衔接。

（四）加强农业用水管理。

为落实本市最严格水资源管理制度试点工作，加强本市水资源统一管理，健全取水许可制度，实施取水许可监督管理，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》要求， 2013年本市完成了农业取水许可证集中核（换）发工作，规范了农业取水许可审批，为本市建立水资源开发利用控制红线及取用水控制指标体系打下重要基础。

同时，为进一步加强农业总量和效率控制，将灌溉水利用系数和每年新增节水灌溉面积作为本市最严格水资源管理制度考核中农业用水部分的考核指标，列入对区县政府的年度考核中。近几年来，各区县加大农田水利建设力度，并分别委托相关检测单位，按照相关要求选择典型灌区，对灌溉水利用系数进行监测。

（五）加强设施管护。

1、排涝设施长效管理

一是排涝设施长效管理机制基本建立。全市排涝设施实行“三级政府、三级管理”的模式，市水务局、市财政局负责农田排涝设施养护管理工作政策、制度制订及养护管理工作的指导、管理、市级补助资金安排和监管。区县水务局、财政局负责本区域内的农田排涝设施管理养护计划的审核、组织实施、考核、监督管理和落实配套资金。乡镇人民政府是辖区内农田排涝设施管理的责任主体，负责农田排涝设施运行管理和维修养护工作。

二是排涝设施长效管理实行定额补助政策。根据农田排涝设施类别和相应管理养护要求等，市财政对区县农田排涝设施管理养护费用（运行电费和维修养护费）给予定额补助。各区县根据农田排涝设施管理养护的实际需要，配套安排必要的管护资金。

三是排涝设施规范管理工作全面推进。根据《关于开展农田排涝设施规范管理工作的实施细则》的要求，开展圩区泵站规范化管理培训，按照“六个到位”（ 设施改造到位、绿化配套到位、通讯防盗到位、公告公示到位、台账资料到位和考核验收到位），全面推进农田排涝设施长效管理工作。

2、开展灌溉设施长效管理试点

为探索本市农田灌溉设施管护体制机制，市水务局下发《关于开展农田灌溉设施长效管理试点的通知》，明确以松江、青浦、崇明等区县为试点，进一步建立健全农田灌溉设施运行、维修、养护、管理和考核的管理体制和工作机制。

（六）优化基层服务体系。

2007年以来，按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）、《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）和《上海市人民政府办公厅转发市水务局等三部门关于本市深化乡镇水务管理体制改革意见的通知》（沪府办发〔2007〕44号）的精神，本着“精简统一，综合效能；明确职能，保障经费；分步实施，平稳推进”的原则，上海各郊区（县）结合实际启动了乡镇水务管理体制改革工作，到2010年底基本完成。

目前，上海全市共有基层水利服务机构即乡镇水务管理单位99个，均为全额拨款型事业单位，人员、办公、设施运行及养护经费得到了落实保障。同时根据“安全、资源、环境”统筹发展的水务一体化管理模式，乡镇的水利、供水、排水三项公益性管理职能全部纳入乡镇水务管理单位职责范围，形成了市、区（县）、乡镇协调统一的管理体系，进一步明确了乡镇水务管理单位在防洪除涝、水资源管理、抗旱节水、水环境治理与保护、水污染防治、供水排水等八个方面的公益性职能。

部分区县正在探索试点乡镇水务服务机构由区县水行政部门的下属机构转化为乡镇人民政府的职能部门。

三、进一步推进农田水利改革的工作打算

（一）加快专项建设推进。

一是加强前期工作指导。按照《上海市农田水利工程建设前期工作指导意见（试行）》要求，针对农田水利前期现场踏勘不足、设计水平不高以及审后修改不完善等问题，指导各区（县）和各设计单位做好农田水利工程建设的前期工作。

二是抓好项目建设管理。加强在建项目的管理，指导、督促区县抓紧工程进度和提高工程质量，通过召开项目推进会、与区县建立联席、通报制度等措施，尽早完成工程建设。继续推进示范工程项目，以设计方案为抓手，以工程质量为保障，以项目实效为落脚点，确保项目建成后起到引领示范作用。

三推进现代农村水利建设。以农林水联动项目为重点，围绕“安全、高效、绿色、生态”的目标，面上持续推进农田水利基础设施配套，点上结合农业生产规模化、专业化、标准化的要求，加强农田水利示范建设，推进信息化建设，进一步提高农田水利科技含量。

（二）加强设施长效管理。

一是农田排涝设施长效管理。紧扣规范化管理目标，坚持“分类指导，逐步完善；引领示范，注重实效；强化制度，确保长效”三个原则，认真落实六个到位，继续稳步推进农田排涝设施的规范化管理工作，并积极配合市财政局做好绩效评价工作。

二是农田灌溉设施长效管理。结合工作实际，突出体制机制创新，规范管理环节流程，形成“五个一”的农田灌溉设施长效管理框架体系（即：一套工作制度、一组管理网络图、一套管理台帐、一份统计测算表和一本照片图册），尽早完成农田灌溉设施长效管理试点工作。

（三）加强行业管理和服务。

为提高基层行业管理能力和业务管理水平，不断加强了行业监督管理和服务指导的力度。主要体现以下三个方面：一是抓好设施长效管护工作，指导区县建立农田排涝设施管护机制，出台管护政策，落实配套资金；二是积极组织行业培训，邀请相关专家对前期工作和乡镇水务管理进行培训，提高基层工作质量和水平；三是加强与区县的沟通协调，及时解决农田水利建设管理过程中碰到的困难。

四、典型案例

（一）青浦区圩区设施长效管理。

青浦区位于上海市西部，太湖下游，黄浦江上游。境内地势平坦低洼，随着以防洪除涝为重点的水利设施建设战略逐年推进，目前已建成青松大控制片、太南片、太北片、商榻片等四大水利控制片，片内设127个二级圩区，水利设施共计816座，其中镇管设施779座，区管设施37座。

2011年起，青浦区开展水利设施长效管理工作，并通过采取市场化运行、规范化管理等措施，不断促进水利设施管理水平提高。

1、完善制度建设，落实计划管理，强化责任落实。

一是完善制度建设。随着2011年1月区政府《青浦区水利设施管理若干意见》和2012年3月区委《青浦区关于加快水利改革发展的实施方案》等文件的出台，陆续编制印发了《青浦区水利设施养护维修手册（试行）》、《青浦区水利设施运行管理手册（试行）》、《青浦区水利设施运行维护考核办法（试行）》等规章制度，为推进设施长效管理提供制度保障。

二是落实计划管理。将设施养护和设施运行2大项设施管理计划资金列入区、镇两级政府年度预算，有效保障长效管理工作的正常开展。同时，加强督促指导，确保计划的推进，要求水利设施养护项目按计划必须在年内完成，除规定的养护频率外，要求汛前、汛后必须对设施完成全覆盖养护，确保设施正常运行。

三是强化落实责任。区政府与各街镇签订相关责任协议，其中包含水利设施长效管理内容。2012年，局主要领导与11个街镇水务管理所所长签订长效管理目标责任书，进一步明确基层水利行业管理责任。

2、探索市场机制，深化市场运作，提升管养效能。

一是加强培训。加强技能培训。主要是培训闸门运行工和泵闸操作工。2012年至今有101人取得闸门运行工证书，其中初级工65人，中级工36人。131人取得泵闸操作工证书,2014年又有17名闸门运行初级工、13名闸门运行中级工参加了培训工作。加强资质培育。先后两次组织区内有意向、有能力的企业申请水闸运行养护资质，目前，已有七家单位取得水闸运行养护三类资质，初步形成了水闸运行养护市场的竞争模式，为开展水利设施市场化运行养护提供有利条件。

二是试点先行。本着“稳步推进、试点先行” 的原则，2012年起，开展设施运行市场化试点。采用政府购买服务，通过招标，将淀浦河西闸等5座区管设施的运行和养护委托给中标单位。通过总结试点的经验，2013年开始稳步推进市场化工作，通过设立准入机制、组织方案评审、加强人员培训等，逐步规范和推广水利设施市场化运行管理工作，保证市场化运行有序开展。截止目前，共有347座设施开展市场化运行管理，其中，区管设施20座，镇管设施327座，市场化率42.52%。

三是加强组织保障。落实资金。市场化运行资金列入水利设施长效管理经费中，保证资金投入。完善手续。鉴于水利设施运行管理需要一定的经验，稳定的人员组成是保证水利设施运行工作有序开展的重要保障。通过与区相关部门沟通、协调，水利设施的市场化运行与养护结合，采用政府购买服务，三年一招标，合同一年一签的形式确定中标单位，确保手续的合法性、市场的稳定性。加强监管。对中标单位实行合同管理，并通过月评、季考、年终考等形式加强监管，同时也促进行业市场的壮大和管理水平的提高。

3、履行管理职责，完善管理措施，推进规范管理。

一是开展精细管理和星级创建。2012年，编制了《青浦区水利设施精细化管理“五化”工作实施方案》、《青浦区水利设施精细化管理“五化”主要内容汇编》、《青浦区小型水利设施星级创建管理办法》等，通过以点带面，促进设施管理水平提高。目前已经基本完成37座区管设施以及101座镇管设施精细化管理工作。26座镇管设施成功创建星级水利设施，其中，一星级22座，二星级4座。2014年有27座镇管设施申报创建星级设施，年内将完成评审。

二是开展信息上图和资产登记。自2012年7月起，开展水闸泵站、河道设施、河道养护、灌区设施、粮田设施等相关“六图三报告”的编制工作，为推进规范化管理提供数据支撑。2012年8月起，编制《青浦区水利设施资产管理办法》，建立设施资产档案，规范设施资产登记管理，明确设施管理责任，确保水利设施资产管理工作有序进行。

三是实施常态调水。形成大控制、圩区调水常态化、制度化。2014年修订了青浦青松大控制调水方案，并于5月26日开始方案试行工作。在做好青松大控制引清调水工作基础上，制定执行《白鹤北片区域引清调水实施方案》；与闵行区水务局协调，利用淀北片北横沥泵闸，结合本区徐泾镇A5以东原有动力，开展跨区域调水工作，改善控制片局部区域河道水质；筛选41个重点圩区，开展圩区调水工作，改善圩区河道水质。

四是开展区级督查。2012年4月起，对街镇水利行业管理进行年度考核的基础上，强化区级行业指导监督职能，变“季考”为“月检”，变“抽查”为“全覆盖”，每月对每镇一村进行水利设施、中小河道、农村生活污水处理系统三方面地毯式长效管理督查，对督查情况向区分管领导、街镇主要领导进行通报，并下发整改单落实整改。

五是开展规范管理试点。根据市水利处《关于开展农田排涝设施规范管理试点工作的通知》精神，结合本区农田排涝实际情况，完成2个街镇8座水利设施的规范化管理试点工作。并结合前期开展的精细化管理工作，修订了水利设施的规范化管理方案，编制完成了《青浦区水利设施管理资料汇编》，为接下来各街镇开展规范化管理工作制定标准、依据，同步推进。

市场化工作的开展为水利设施规范化管理提供了良好条件，通过进一步完善管理措施，水利设施长效管理工作逐步取得了实效。

（二）嘉定区华亭农业园区创建节水型农业园区。

嘉定华亭现代农业园区于2005年建设完成，占地面积22平方公里，是一个集种源旅游农业、生态农业和设施农业于一体的功能区，区域分布合理、基础设施配套、产业优势明显、生态环境优良、服务体系健全。近年来，嘉定农业园区发展迅速，已初步形成水产养殖、高标准粮田种植、名特优果蔬生产、花卉种植、畜禽养殖等特色农业集聚区。截至2015年底，设施粮田达6300亩，设施菜田约2300亩，还建有850亩哈密瓜特色基地，经济果林面积达2750亩等。

1、创建思路 

嘉定华亭现代农业园区按照创建节水型农业园区的要求，嘉定华亭现代农业园区以高起点规划、高标准建设、高效率管理为指导方针，编制节水型农业园区规划，全面落实重点节水示范工程建设，升级改造节水设施，实现高科技节水，探索节水管理体制和运行机制，落实最严格水资源管理制度，推广生活节水、旅游节水、非常规水利用，通过组织开展多样性节水活动实现园区节水文化建设。

2、具体做法

一是编制农业园区节水规划。以规划为引领，编制农业园区的节水规划，根据国家和上海市相关部门提出的创建节水型现代农业园区的要求，调查和分析园区用水和节水现状，提出园区节水的目标和指标，并设计园区节水创建的主要方案和措施，提出相关的保障措施。

二是优化农业空间布局，提升园区产出效益。园区围绕优化农业布局，调整种植产品结构，优化农业分区功能，园区以霜竹公路、娄塘河为界，将嘉定华亭现代农业园区分为北中南三大片区：一是霜竹公路以北区域的北部综合生产片；二是霜竹公路以南、娄塘河以北区域的中部粮食生产片；三是娄塘河以南区域的南部优质果林种植示范片。

三是实施节水型农业示范工程，加快节水灌溉工程建设。

根据嘉定区农业发展“十三五”规划的要求，加快建设与现代农业发展相适应，配套齐全、灌排通畅、安全高效的农田水利体系，着力打造北新村、连俊村和双塘村的高水平粮田建设粮田建设示范工程，通过高水平粮田的建设，园区耕地实现田成方、渠相连、旱能灌、涝能排。农业生产条件和生态环境能力得到明显改善，抵御自然灾害能力得到明显增强，为粮田实行统一种植、规模化经营、标准化生产奠定基础。

四是推进节水设施建设，提升灌溉水利用效率。园区推进节水设施建设，提高用水效率。改造输水渠道，铺设低压管道，减少输水损失；推广高效节水灌溉设施设施，大力推广喷、微灌设施的使用喷灌设施的使用，提高园区的灌溉水利用效率；更新改造泵站，泵站因多年使用，部分设施已老化提水效率不高，加强对灌溉泵站的更新和改造，加强现有设施的管护，提高设施的运行效率，提高用水效率。

3、成效

嘉定华亭现代农业园区在创建节水型农业园区期间，以《上海嘉定现代农业园区节水规划》为指导，推广应用微灌、喷灌和管道输水灌溉等高效节水灌溉技术，农业用水效率显著提升。2015年农田灌溉水利用系数达到0.75，节水灌溉工程覆盖率达到82.2%，单位农田产出效益比达到25.7%。基本形成了较为完善的节水管理体制和机制，基本实现了节水型农业园区创建目标，2016年4月21日被评为上海市节水型农业园区。