依法不予处罚，优化营商环境，保障经济发展
一、案由
非法侵占河湖水域。
二、案情简介
2023年8月15日，上海市水务局执法总队执法人员在浦东新区填河许可批后执法检查中，发现当事人上海某工程建设管理有限公司在未办理填河施工方案审核手续的情况下，填埋了A道路新建工程地块内的河道，面积约1503平方米；新开河道已完成，面积约1717平方米，尚未验收。
通过对当事人所实施的违法行为和调查取得证据等的综合分析，执法人员认定当事人属于实施了非法侵占河湖水域的行为，该行为违反了《中华人民共和国长江保护法》第二十五条的规定。鉴于该当事人违法行为情节轻微且属首次被本机关发现，本着贯彻市政府倡导的促进营商环境优化、保障经济发展的决策，依据《中华人民共和国长江保护法》第八十七条和上海市《水务领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》的规定，且考虑到当事人在案发后及时补办施工审核手续及时完成整改的情况，上海市水务局最终对当事人作出了依法不予行政处罚的决定，免予罚款人民币伍万元。
本案中当事人实施的的行为虽然违反了《中华人民共和国长江保护法》的相关规定，但符合上海市《水务领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》的规定，同时根据优化营商环境的政策规定，因此对其作出了不予行政处罚的决定。
不予处罚的“违法行为”在本质上仍然属于违法行为。在确保公共安全的前提下，行政执法机关要坚持贯彻《行政处罚法》处罚与教育相结合、预防为先的原则，正确合理行使行政处罚和自由裁量权。对可依法不予行政处罚的违法行为，坚持事前预警告诫、事中纠正制止、事后教育规范的基本策略，通过责令改正、批评教育、行政指导、约谈提醒等措施，引导当事人自行纠正或杜绝违法行为，强化公民、法人或者其他组织的自觉守法意识。
为贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》有关要求，在水务领域探索包容审慎监管，激发市场活力，不断优化更具国际竞争力的营商环境，促进经济持续健康发展，根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规、规章的规定和要求，上海市水务局制定了上海市《水务领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》（沪水务规范［2023］5号），对优化营商环境发挥了积极作用。
三、违法危害性
虽然行政机关未对当事人进行行政处罚，但其行为仍具有一定的危害性。违法填河，一是会破坏生态，河流是生态系统的重要组成部分，尤其是违法填河对河流自然生态的破坏会更加严重，有可能导致水生生物栖息地丧失，影响生物多样性。许多鱼类、水鸟、两栖动物等依赖河流生存的物种可能会因为生存空间被压缩而减少甚至灭绝。 二是会导致防洪能力下降，河流具有天然的行洪功能，违法填河会侵占河道，减小河道的过流断面，降低洪水的宣泄能力。在洪水来临时，容易引发洪水泛滥，加剧洪涝灾害，对周边地区的人民生命财产安全构成威胁。总之，违法填河行为对生态环境、人类生活和社会发展都可能会带来了极大的危害，必须予以坚决制止和纠正。本案当事人虽然已办理了填河行政许可且新开河道已经完成，只是未办理施工许可审核手续，属程序性违法，但仍在一定程度扰乱了规范的水行政管理秩序，情节虽然轻微，但亦是法律所不允许的行为。
四、案件启示
通过本案的办理，一是可以让公众认识到法律的权威性和严肃性：行政处罚表明法律对于保护自然资源和生态环境具有不可侵犯的权威性。任何违反法律规定、破坏生态平衡的行为都将受到制裁，这警示人们必须尊重和遵守法律。二是使水行政主管部门进一步认识到 强化监管的必要性：此类处罚揭示出监管部门需要加强日常的监督和管理，不能让违法行为在眼皮底下发生而未被及时发现和制止。持续、严格且有效的监管是预防违法填河行为的重要手段。同时对公众教育、监管强化、责任落实以及社会共治等方面提供了重要的启示和思考方向。
五、法条链接
《中华人民共和国长江保护法》第二十五条：国务院水行政主管部门加强长江流域河道、湖泊保护工作。长江流域县级以上地方人民政府负责划定河道、湖泊管理范围，并向社会公告，实行严格的河湖保护，禁止非法侵占河湖水域。
《中华人民共和国长江保护法》第八十七条：违反本法规定，非法侵占长江流域河湖水域，或者违法利用、占用河湖岸线的，由县级以上人民政府水行政、自然资源等主管部门按照职责分工，责令停止违法行为，限期拆除并恢复原状，所需费用由违法者承担，没收违法所得，并处五万元以上五十万元以下罚款。
上海市《水务领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》（沪水务规范［2023］5号）：
本案违法情节符合清单第（一）项：下列轻微违法行为，及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚：
（一）违反《中华人民共和国长江保护法》第二十五条，虽已经过填堵河道批准，但未办理河道管理范围内建设项目施工方案审核手续侵占河湖水域，已实施开河面积大于或等于侵占河湖水域面积，且首次发现的；
其他符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规、规章规定的不予行政处罚情形的违法行为，依法不予行政处罚。
附图：
非法侵占河湖水域现场情况